Dossier Maastricht Aachen Airport

Update 13 december 2022: toegevoegd een beoordeling van de term-sheet met de voorlopige afspraken tussen Schiphol en de provincie Limburg. Ze sluit aan bij de second opinion op het businessplan van Maastricht Aachen Airport, die ik met Walter Manshanden en Leo Bus schreef. Het opiniestuk vertelt het verhaal van het vliegveld in twee minuten.

In de second opinion op pagina 13, voorlaatste punt, wordt abusievelijk gesteld dat 8% van de overgeslagen vracht binding zou hebben met de regio Limburg. Dat had 13% moeten zijn. Aan de redenering verandert verder niets.

Hieronder staan eerdere opiniestukken, rapporten en het oude verhaal Maastricht Aachen Airport. Op termijn zal ik het met informatie van hierboven aanvullen.

Inleiding

In 2014 heeft de provincie Limburg het failliete Maastricht Aachen Airport (MAA) overgenomen van de private eigenaar Omniport. Bij die overname hebben de Provinciale Staten van Limburg samen met vier gemeenten in Zuid-Limburg in totaal €59,7 miljoen aan subsidie toegezegd voor de periode 2013-2024, waarvan naar schatting ongeveer €33-35 miljoen voor niet-economische diensten van algemeen belang (NEDAB: brandweer, beveiliging, luchtverkeersleiding) en de resterende €25-27 miljoen voor onderhoud aan/renovatie van de infrastructuur en vervanging van het wagenpark.

In 2016 is in vrachtmakelaar TCGI een exploitant gevonden, die het gerenoveerde MAA is gaan uitbaten zonder daarbij voor de kosten van de infrastructuur en NEDAB te hoeven betalen. Doordat Provinciale Staten de luchthaven tot basisinfrastructuur van de provincie zijn gaan rekenen zijn die kosten nu structureel voor rekening van de Limburgse belastingbetaler. In de concessie zijn de al aanwezige opbrengsten en de (schaalbare) variabele kosten gebleven, wat een exploitant de mogelijkheid zou moeten geven om ‘winst’ te maken.

MAA anno 2019/2020

Mede doordat de provincie voor nu van een baanverlenging naar 2750 meter afziet, heeft de exploitant besloten de concessie terug te geven aan de provincie. Tegelijkertijd zullen de jaarlijkse kosten voor de NEDAB met één miljoen stijgen naar zo’n €4 miljoen per jaar, moet er in 2020 €25 miljoen worden toegekend voor een ‘baan­reha­bili­tatie’, terwijl de provincie extra geld reserveert om eventuele verliezen op te vangen die bij exploitatie in eigen beheer kunnen ontstaan.

De opgestapte exploitant stelt zelf dat er met de concessie in 2019 zo’n €600.000 aan winst behaald zou zijn. De belastingbetaler draagt ieder jaar minimaal €6 miljoen bij voor de NEDAB-kosten en de over de jaren verrekende afschrijvingen op infrastructuur (waaronder die voor de komende baan­reha­bili­tatie). Netto staat het vliegveld daarmee dan voor €5,4 miljoen onder water. De baten van die subsidie komen (groten)deels het verder voor Limburg niet ‘nodige’ vracht­afhandelings­bedrijf ten goede, terwijl de vakantievliegers, de bezoekers van de jaarlijkse kunstbeurs TEFAF en de bedrijvigheid bij de onderhoudsbedrijven ‘bijvangst’ zijn.

Voor de complete huidige stand van zaken raad ik onderstaande analyse voor de Provinciale Staten van Limburg en twee opiniestukken aan. Voor een globaal overzicht van het ‘probleem MAA’ en de redding door de provincie in 2014 leest u hieronder verder.

Te veel vliegvelden

Maastricht Aachen Airport is net als veel kleinere regionale vliegvelden in Europa structureel verliesgevend. Dat is eigenlijk ook logisch, aangezien het land buiten de grootstedelijke gebieden dunbevolkt is, terwijl een grote dichtheid aan (regionale) luchthavens het achterland voor zo’n vliegveld nog eens extra verkleint.

Luchthavens vragen grote investeringen in infrastructuur die niet in kleinere stukken op te delen zijn. Denk aan een landingsbaan, toren, vrachtloods en terminal. Daarnaast kan ook op een deel van de operationele kosten niet worden bespaard. Zonder luchtverkeersleiding, brandweer en beveiliging mag een luchthaven geen vliegtuigen ontvangen en afhandelen.

Een vliegveld moet dus nogal wat passagiers/vracht afhandelen om uit alle ‘vaste’ kosten te komen. Door chronische overcapaciteit op de luchtvaartmarkt, waaraan MAA zelf ook bijdraagt, worden passagiers- en vrachtvolumes nu over te veel vliegvelden uitgespreid. Het gevolg: ongedekte kosten en dus verliezen.

Luchthaven van Luik

Onder normale marktomstandigheden gaan de meest verliesgevende luchthavens, als Maastricht Aachen Airport, als eerste failliet, waardoor er ruimte op de markt ontstaat voor de minder verliesgevende/winstgevende luchthavens om meer verkeer af te handelen, de dienstverlening voor reizigers en bedrijven uit te breiden en om daarmee dan ook via grotere opbrengsten de vaste kosten te dekken. De belastingbetaler hoeft zo dan geen of minder verliezen te dekken.

De provincie Limburg is met Maastricht Aachen Airport echter de omgekeerde weg gaan bewandelen. Ze is vanuit een inferieure positie de concurrentie aangegaan met het 40 km verderop gelegen Luik Airport, dat wel een nachtelijke openstelling en wel die langere landingsbaan van 3700 meter heeft en waar alle infrastructuur al gemoderniseerd en op het hoogste niveau was. Dat betekent dan ook het bewust doubleren van investeringen en operationele kosten.

Plan MAA

De provincie Limburg heeft daarvoor een constructie bedacht, waarbij ze zich feitelijk als ‘ondernemer, partner en financier’ van Maastricht Aachen Airport opwerpt, maar waarbij de risico’s gedragen worden door de belastingbetaler. Dat zou nog te overzien kunnen zijn, als die belastingbetaler baat zou hebben bij de luchthaven die namens hem voor hem wordt opengehouden. Dat is echter maar weinig zo.

Zo steekt het plan in elkaar:

Update nov. 2019: hieronder staan de kosten en investeringen beschreven, zoals die in 2014/2015 aan Provinciale Staten zijn voorgelegd en door diezelfde Staten zijn goedgekeurd. Ondertussen is daar onder andere nog Europese subsidie bijgekomen voor het opzetten van nieuwe passagiersverbindingen en is er momenteel sprake van hoger uitvallende kosten voor de brandweer en veiligheid (die in de provinciebegroting opgenomen zouden moeten worden) en moet er voor zo’n €25 miljoen in de start- en landingsbaan geïnvesteerd worden.

• voor de periode juli 2013 – juli 2024 (11 jaar) wordt er €74,7 miljoen in de luchthaven gestoken. €59,7 miljoen is subsidie, terwijl €15 miljoen wordt geïnvesteerd en dus zou terug moeten keren. Voor de periode ná 2024 is sowieso al €3 miljoen per jaar subsidie gereserveerd ter dekking van de niet-economische kosten (de operationele ‘vaste’ kosten). Daarmee wordt dan in 2032, na 19 jaar, de grens van €100 miljoen aan steun gepasseerd;
• de provincie Limburg heeft in vrachtmakelaar TCGI een exploitant gevonden (update nov. 2019: de nieuwe exploitant is er al mee opgehouden, de provincie doet nu noodgedwongen de exploitatie zelf). Die exploitant heeft dan wel nog geen ervaring met het exploiteren van luchthavens, maar aangezien de verliezen sowieso voor de provincie zijn en de winsten (grotendeels?) voor de exploitant, is het risico voor TCGI dan ook maar beperkt;
• het ondernemersrisico ligt daarmee grotendeels bij de provincie Limburg en dus bij de belastingbetaler. Eindigt de concessie voor 2024 (met een faillissement van de exploitant), dan zullen de investeringen van €15 miljoen (deels) als verloren beschouwd moeten worden; verloopt de concessie in 2026 (zonder verlenging) om economische redenen, dan zal vermoedelijk het bedrag van €3 miljoen per jaar niet afdoende zijn om de kosten te dekken;
• er is nog niet gerekend met de volgende crisis in de luchtvaart. Gelet op de huidige (2017) hoogconjunctuur en de chronische overcapaciteit in de luchtvaart zal de volgende crisis zich eens aandienen; ook is niet gerekend met toekomstige investeringen die al dan niet noodzakelijk zijn om aan bijvoorbeeld wet- en regelgeving te voldoen en is niet gerekend met een eventuele stijging van operationele kosten (kosten luchtverkeersleiding bijvoorbeeld);
• het niet nader uitgewerkte plan van de exploitant en/of provincie Limburg is om binnen 7 jaar (2017 > 2024) het passagiersvolume (historisch: 150.000-250.000) en vrachtvolume (historisch: 70.000-90.000 ton) met 200% te laten groeien tot 700.000 passagiers en 250.000 ton vracht. Dat zou een ongekende groei zijn ten opzichte van decennialange stabiele historische niveaus. Vermoedelijk is daarbij niet gerekend met de volgende laagconjunctuur;
• bij de overname is Provinciale Staten een verdeelsleutel voor de ‘winst’ (bovenop de door de provincie afgekochte verliezen) voorgehouden. Op dit moment is onduidelijk hoe de ‘winst’ tussen de exploitant en provincie verdeeld wordt. Gezien het risico dat de belastingbetaler loopt en het geringe nut van MAA voor diezelfde belastingbetaler (zie hieronder), zou ‘winst’ echter de voornaamste vorm van compensatie voor de belastingbetaler zijn;
• de provincie Limburg doet niet aan risicobeheersing. Er is geen alternatief voor de huidige exploitant. Als de concessie stopt, dan zal de exploitatie naar de (verder in de luchtvaart onervaren) provincie overgaan. En blijft groei uit of slaat een crisis toe, dan ligt het voor de hand dat nieuwe verliezen met meer belastinggeld moeten worden opgevangen. Er zijn verder geen scenario’s concreet uitgewerkt.

Update nov. 2019: onderstaande sectie toegevoegd voor wie (terecht) de bomen door het exploitatiebos niet meer ziet. Inclusief de V&W-rekening van 2014/15, voordat de provincie Limburg de infrastructuur overnam.

De exploitatie van MAA in de praktijk

Een commercieel bedrijf bestaat om winst te maken. Alleen dan voegt het economische waarde toe. Het maakt kosten aan de ene kant, waartegenover aan de ander kant opbrengsten staan die hoger zijn dan de kosten. In het geval van Maastricht Aachen Airport zijn de opbrengsten structureel lager dan de kosten. Er is geen jaar waarin dat niet zo is, vandaar dat MAA ook steeds voor het symbolische bedrag van €1 van eigenaar wisselt. Het bedrijf is steeds failliet en commercieel niet levensvatbaar.

Maar hoe zit dat dan met die ‘kleine winsten’ die MAA zou maken?

Nou, de provincie heeft in 2015 besloten om de bezittingen van MAA over te nemen en die tot de basisinfrastructuur van de provincie te rekenen (net als de provinciale wegen). Dat betekent dat het bedrijf MAA niet langer zelf hoeft te investeren in dat wat een luchthaven tot een luchthaven maakt (de gebouwen, de baan, brandweer, bemanning toren) en dat het die investeringen daarmee ook niet over de jaren verspreid als kosten moet opvoeren (in de vorm van afschrijvingskosten). De provincie neemt die kosten nu voor haar rekening en zet die in het jaar dat ze worden aanbesteed of uitgegeven in de provinciale begroting.

De V&W-rekening van MAA van 2014/15, voor de overname van de infrastructuur door de provincie Limburg. Onleesbaar? Klik of tik op de afbeelding voor een grotere versie.

In de boekhouding van MAA resteren daardoor aan de kostenkant alleen nog de loonkosten en andere variabele kosten, die momenteel gedekt worden door de opbrengsten en wat resulteert in die ‘kleine winst’. Mochten de opbrengsten gaan tegenvallen, dan kunnen de kosten door loonoffers of ontslagen relatief snel teruggebracht worden. Doordat MAA maar weinig (of niets) voor de huur van de infrastructuur en bijgeleverde diensten aan de provincie betaalt, blijft er voor MAA al snel winst over, terwijl de voor een luchthaven zo essentiële infrastructuurkosten voor rekening van de belastingbetaler komen. (Tegen deze staatssteun kunnen concurrerende en zich benadeeld voelende exploitanten overigens bewaar maken bij de Europese Commissie.)

Professionele exploitanten, bijvoorbeeld de Schiphol Group, die kijken bij het overnemen van/deelnemen in een luchthaven primair naar wat die aan opbrengsten gaat opleveren. Het gaat hen om: (opbrengsten – kosten) / geïnvesteerd kapitaal = rendement, waarbij het rendement minimaal een bepaald percentage moet zijn om de verschaffers van het kapitaal te belonen. Het heeft voor die exploitanten geen zin om manuren te steken in iets dat a.) überhaupt geen toekomstperspectief heeft en niet zal renderen of b.) waarbij de winst in absolute termen zo klein zal zijn dat die in het niet valt bij de opbrengsten van de onderdelen in de rest van de groep. Voor MAA geldt beiden.

‘Kruimelexploitanten’ zien een risicovrij avontuur. Bij het aangaan van de concessie zijn er voor hen geen verliezen, vallen de opbrengsten tegen dan schalen ze relatief gemakkelijk de kosten terug. Alle grote kostenposten, de vaste kosten, worden door een ander betaald. In het geval van TCGI was het blijkbaar zelfs zo dat ze tussentijds, al dan niet onder voorwaarden, de concessie aan de provincie konden teruggeven. Er is voor deze partijen dus weinig te verliezen, terwijl er altijd de kans bestaat dat er wat te winnen valt. De rekening en het risico zijn hier voor de overheid en dus de belastingbetaler.

Nu die voor MAA zo essentiële infrastructuurkosten in de begroting van de provincie staan, is de vraag wat het maatschappelijke nut van de luchthaven voor Limburg is meer dan ooit relevant.

Nut van Maastricht Aachen Airport

Dit is het nut voor Limburg en de Limburgse belastingbetaler:

• de afhandeling van vracht op Maastricht Aachen Airport dient geen publiek belang en is als zodanig een puur commerciële onderneming. De vracht wordt van buiten de provincie Limburg ingereden of gevlogen, wordt overgeslagen en vervolgens vooral per vrachtwagen weer de provincie uitgereden. Er zijn geen bedrijven in de provincie die de luchthaven nodig hebben in hun productieketen (een enkele uitzondering incidenteel daargelaten). MAA wil zich (blijven) toeleggen op vracht, maar de subsidies die hiervoor worden gegeven baten de Limburgse belastingbetaler niet;
• het passagiersvervoer valt uiteen in een binnenlandse en buitenlandse component. In Limburg zelf hebben de mensen uit het noorden van de provincie weinig aan MAA, vanwege de nabijheid van de luchthavens van Eindhoven, Weeze en Düsseldorf. De reikwijdte van MAA is dan ook vooral beperkt tot het zuidelijkere deel van Limburg. MAA trekt echter vooral passagiers uit België en Duitsland, markten waarop de luchthaven zich ook zegt te willen richten. Vanuit het perspectief van de Limburgse belastingbetaler is het echter zinloos om tickets van buitenlandse passagiers dan wel de winsten van luchtvaartmaatschappijen te subsidiëren;
• kijken we naar general aviation, de kleine privévliegtuigen, dan wordt MAA vooral rond de jaarlijkse kunstbeurs TEFAF gedurende 4-5 dagen intensief gebruikt. De rest van het jaar is de activiteit gering. Het nut van dit soort verkeer is voor de Limburgse belastingbetaler vrij beperkt (het levert inkomsten op voor horeca en en hotels gedurende een paar dagen). Bovendien zou diezelfde activiteit met maar weinig tijdsverlies voor passagiers ook vanaf de luchthaven van Luik uitgevoerd kunnen worden;
• Maastricht Aachen Airport heeft een publieke functie voor de omliggende onderhoudsbedrijven en de vliegschool. Probleem is echter de geringe activiteit op en rond de landingsbaan zelf.

Weglekkende baten

Voor de Limburgse belastingbetaler lekken de baten van een eigen luchthaven vooral buiten de provincie weg. Naar de exploitant, naar luchtvaartmaatschappijen, naar vrachtbedrijven, naar buitenlandse passagiers. Maar ook naar de werknemers van het verder commerciële afhandelingsbedrijf. De provincie Limburg koopt met haar subsidies en investeringen dan ook vooral de lonen van werknemers en de winsten van derden, terwijl de dienstverlening aan de (belasting)betaler eigenlijk slechts ‘bijvangst’ is. Iets dat wel past bij het idee van de provincie als ondernemer, maar wat op gespannen voet zou moeten staan met de taak van de provincie als verzorger van maatschappelijke voorzieningen.

Maastricht Aachen Airport heeft een lange geschiedenis van grote beloften en even grote verliezen. De vorige, ervaren exploitant ging failliet, de nieuwe zonder ervaring belooft groei en volumes die nog nooit gerealiseerd zijn (update nov. 2019: de nieuwe exploitant is er al mee opgehouden, de provincie doet nu noodgedwongen de exploitatie zelf). De provincie keek met een Limburgse bril naar de internationale luchtvaart en zag alleen dat wat ze binnen de nauwe landsgrenzen wilde zien. Niet de concurrentie en zeker al niet die van de veel verder ontwikkelde luchthaven van Luik om de hoek. Dus krijgt MAA een nieuwe kans om hoogstwaarschijnlijk, als de ‘omstandigheden’ straks wéér tegenzitten, te mislukken. Dat die omstandigheden het gevolg zijn van een zwakke concurrentiepositie, dat wordt niet gezien.

Bestuurlijk probleem

Het ‘probleem’ MAA vergroot een bestuurlijk probleem in Nederland uit. Het Rijk trok zijn handen van Maastricht Aachen Airport en Groningen Airport Eelde en gaf daarmee het stokje over aan Gedeputeerde Staten (GS), Provinciale Staten (PS) en het provinciale ambtelijk apparaat. Alleen ontbreekt het die drie aan de expertise om een internationaal luchtvaartbedrijf te (laten) runnen. Bovendien moeten parttime werkende Statenleden fulltime werkende GS controleren. Tel daarbij politieke coalities en fractiediscipline op en PS beginnen met een achterstand die ze nooit inhalen.

Maastricht Aachen Airport overleeft dan iedere keer weer vanwege die ene doener bij GS, die zich laat overtuigen van de ‘omstandigheden’ en van wat had kunnen zijn of propageert dat juist zelf. PS worden geconfronteerd met een alles-of-niets-voorstel (redden of niet), waarvan ze de gevolgen niet kunnen overzien of waarvoor ze geen alternatieven weten te bedenken (of de consequenties ervan niet willen dragen) en een nieuwe cyclus begint. Er lijken maar twee manieren te zijn waarop die doorbroken kan worden: de provincie komt in geldnood of het Rijk neemt zelf weer de regie over de regionale luchtvaart. De Limburgse belastingbetaler heeft alleen iets aan dat laatste.